Lärarlegitimation: reformen som kom av sig

En rapport om pedagogisk segregation och om en reform som aldrig fullföljts

Rapporten Lärarlegitimation: reformen som kom av sig visar att lärarlegitimationsreformen i praktiken inte fungerar. Trots att reformen infördes 2011 undervisas i dag över 30 procent av eleverna i grundskolan av personer utan lärarlegitimation. Samtidigt är skillnaderna mellan skolor och elevgrupper större än någonsin. Elever som är i störst behov av det, möter i lägre utsträckning utbildade och behöriga lärare, ett tydligt uttryck för den rådande pedagogiska segregationen.

– Vi kan inte acceptera att barns rätt till utbildade lärare avgörs av postnummer, bakgrund eller föräldrars utbildningsnivå. Sveriges Lärare kräver att staten tar ansvar för skola och förskola fullt ut. Utan ett statligt finansierings- och resursansvar kommer likvärdigheten fortsätta att urholkas, säger Anna Olskog, ordförande för Sveriges Lärare.

Rapporten visar stora skillnader mellan skolor. På skolor med hög lärarbehörighet är i genomsnitt 88 procent av lärarna legitimerade, medan motsvarande siffra på skolor med lägst behörighet är omkring 53 procent – och på vissa skolor till och med under 10 procent. Barn med utländsk bakgrund och barn från hushåll med låga inkomster har betydligt sämre tillgång till legitimerade lärare, och klyftorna har vuxit kraftigt det senaste decenniet.

– Lärarlegitimationen är ytterst till för att skydda elevernas rätt till en god utbildning. När undervisning bedrivs av obehöriga försvagas kvaliteten. Vi legitimerade lärare har inte bara ämneskunskaper utan utbildning i didaktik, bedömning och ett tydligt yrkesansvar, säger Anna Olskog.

Samtidigt visar rapporten att statliga satsningar kan göra skillnad. För elever med lågutbildade föräldrar har tillgången till legitimerade lärare ökat sedan 2018, sannolikt som en följd av det statliga kunskapsbidraget. Det är en tydlig indikation på att kompensatoriska statliga insatser fungerar.

– Det räcker inte med goda ambitioner och tillfälliga lösningar. Vi kräver skarpa lagar som följs: endast legitimerade lärare ska undervisa, undantagen ska tas bort och huvudmän som bryter mot lagen ska möta verkliga konsekvenser. Eleverna och hela samhället drabbas av arbetsgivare som inte tar sitt ansvar, säger Anna Olskog.

Sammanfattning och slutsatser

År 2011 infördes en lärarlegitimation i Sverige. Syftet med reformen var att återreglera läraryrket för att ge alla barn och elever rätten att undervisas av utbildade, kvalificerade lärare i både förskolan och skolan. Att undervisas av legitimerade lärare är en viktig kvalitetsfråga för eleverna och en viktig likvärdighetsfråga för hela skolväsendet. 

Syftet med rapporten Lärarlegitimation: reformen som kom av sig är att belysa hur situationen ser ut idag och hur utvecklingen av legitimationsreformen har sett ut över tid. Vi undersöker hur det går med målsättningen att alla  elever ska undervisas av legitimerade och behöriga lärare. Detta gör vi genom att undersöka hur den så kallade pedagogiska segregationen har utvecklats över tid i grundskolan.

Vi mäter detta genom att undersöka vilken relativ sannolikhet olika elevgrupper har att gå på en grundskola där andelen legitimerade lärare är över rikssnittet det undersökta året. I rapporten kallar vi detta för sannolikheten att gå på en ”högbehörighetsskola”.

Undersökningens huvudresultat

• Lärarlegitimationsreformen har inte fullföljts och lever fortfarande inte upp till sitt syfte. En genomgång av reformens historik, genomförande och kvarstående problem visar att regelverket, trots goda intentioner, innehåller luckor och kryphål (till exempel flera undantag). Fortfarande saknar en hög andel av de som undervisar i det svenska skolväsendet legitimation och behörighet. Detta trots att regelverket sedan 2011 omförhandlats, justerats och granskats av både staten och andra aktörer, inte minst de lärarfackliga. Samtidigt finns positiva tecken på att förändringar och skärpningar av regelverket kan vara på gång.
• Reformen innebar början på en återreglering av läraryrket. Efter decennier av avreglering av läraryrket, som en följd av kommunaliseringen av skolan och lärartjänsterna, har ändå legitimationsreformen, trots problemen, inneburit ett statligt erkännande av att  lärare behöver ha rätt utbildning och kompetens för att kunna undervisa barn och elever.  Reformen har följts av fler reformer i samma riktning, såsom införandet av statliga karriärtjänster och ett nationellt professionsprogram som ger möjligheter till statlig fortbildning och meritering för legitimerade lärare.
• Många grundskoleelever undervisas fortsatt av personer utan lärarlegitimation. Andelen legitimerade lärare är fortsatt cirka 70 procent i svensk grundskola. Spridningen inom landet är stor. I de 10 procent skolor med den lägsta andelen (10:e percentilen) legitimerade lärare var andelen legitimerade lärare 53 procent eller lägre. I de 10 procent med den högsta andelen (90:e percentilen) var andelen legitimerade lärare 88 procent eller högre.
• Den pedagogiska segregationen är betydande i svensk grundskola. Sannolikheten för utlandsfödda elever att gå på en högbehörighetsskola år 2024 var drygt 40 procent lägre än för elever med helsvensk bakgrund. Skillnaden mellan dessa elevgrupper har ökat med 22 procent i den undersökta tidsperioden (2014–2024).
• Skillnaden mellan elever från rika och fattiga familjer ökar över tid. År 2023 hade elever som bor i hushåll med de lägsta inkomsterna 20 procent lägre sannolikhet att gå på en högbehörighetsskola än elever från hushåll med de högsta inkomsterna. Skillnaden mellan dessa elevgrupper har ökat med 82 procent i den undersökta tidsperioden.
• För vissa elevgrupper mildras den pedagogiska segregationen över tid. Tydligast syns detta för elever med grundskoleutbildade föräldrar. Sannolikheten för dessa elever att gå på en högbehörighetsskola, relativt elever med högskoleutbildade föräldrar, har ökat sedan år 2018. Skillnaden i sannolikheten mellan grupperna har minskat med 59 procent i den undersökta tidsperioden. År 2024 var sannolikheten för elever med grundskoleutbildade föräldrar 9 procent lägre än för elever med högskoleutbildade föräldrar. Sannolikt beror denna utveckling på det så kallade kunskapsbidraget, ett statsbidrag som i stor utsträckning används för att på olika sätt öka lärartätheten i skolor med tuffare förutsättningar. Resultaten visar därför att statens insatser för att öka likvärdigheten i svensk grundskola får viss effekt.

Förslag från Sveriges Lärare

• Staten måste överta finansierings- och resursfördelningsansvaret för skolväsendet. Skolväsendets kvalitet och likvärdighet är ett nationellt intresse, därför måste staten överta ansvaret. Resultaten i denna undersökning visar att staten kan uppnå större kompensatorisk effekt än vad kommunerna och dagens huvudmän klarar själva. Regeringen måste därför tillsätta en utredning av ett sektorsbidrag för skolväsendet. På sikt måste staten överta huvudmannaskapet för skolväsendet.
• Avskaffa nuvarande undantag för Waldorflärare, lärare som undervisar på engelska i andra ämnen än språkämnen samt för modersmåls- och yrkeslärare. De undantag i skollagen som gör det möjligt att utan tidsbegränsning anställa modersmåls- lärare, yrkeslärare, Waldorflärare samt de som utan legitimation bedriver undervisning på engelska i andra ämnen än språk utgör ett fortsatt stort problem i förhållande legitimationsreformens syfte. Alla undantag måste fasas ut och att regeringen behöver fastställa en tydlig tidsplan för när det senast ska vara gjort.
• Begränsa möjligheterna att anställa olegitimerade till högst sex månader i taget. Ett år är enligt Sveriges Lärares uppfattning en för lång tid att låta en person som saknar lärarlegitimation vara anställd för undervisning utan att huvudmannen vidtar ansträngningar för att rekrytera en legitimerad lärare. Förbundet föreslår därför att tidsgränsen sänks till sex månader.
• Inför krav i skollagen om att arbetsgivaren i första hand måste erbjuda anställning till sökande som har legitimation. Läraranställningar (även tidsbegränsade) måste erbjudas till sökande som har lärarlegitimation om det inte finns särskilda skäl för annat med hänsyn till barnen eller eleverna.
• Ge företräde till fortsatt anställning för legitimerade lärare vid nedskärningar. Det behöver tydliggöras i skollagen att legitimerade lärare inte ska kunna omplaceras till annat arbete eller sägas upp på grund av arbetsbrist så länge huvudmannen samtidigt har personer som saknar lärarlegitimation anställda på lärartjänster som de har tillräckliga kva- lifikationer för. Anställningsskyddslagen behöver därför kompletteras med särskilda regler  i skollagen angående omplacering och uppsägning av lärare.
• Alla lediga lärartjänster med viss omfattning måste utlysas och anmälas till Arbetsförmedlingen. Alla lediga anställningar som lärare av en viss minsta omfattning måste utlysas och anmälas till Arbetsförmedlingen för att säkerställa att legitimerade lärare har möjlighet att söka dem. Den anmälda anställningen bör inte avanmälas förrän den har tillsatts med en legitimerad lärare.
• Inför möjlighet till arbetsrättsliga sanktioner för arbetsgivare som inte utlyser lärartjänster eller anställer obehöriga i strid med skollagen. Det måste finnas effektiv tillsyn och sanktioner för huvudmän som bryter mot skollagen. Arbetsgivare som underlåter att utlysa lärartjänster eller anställer obehöriga i strid med lagen ska därför kunna förpliktas att betala allmänt och ekonomiskt skadestånd. En sådan reglering skulle både skapa incitament för enskilda legitimerade lärare att påtala brott mot lagen samt säkerställa en rimlig kompensation och en avskräckande effekt.
• Ge ett skarpare uppdrag till Skolinspektionen att utöva tillsyn. Eftersom Skolinspektionens tillsyn i dag är för tandlös så behöver regeringen ge myndigheten ett särskilt uppdrag att kontinuerligt utöva tillsyn över huvudmännens efterlevnad av regelverket, även efter anmälan av enskilda lärare eller allmänheten.
• Lärare måste bli en skyddad yrkestitel. I dag är endast titeln ”legitimerad lärare” skyddad i skollagen. För att tydliggöra skillnaden mellan undervisning som bedrivs av kvalificerade lärare med rätt utbildning och icke-legitimerade/obehöriga utan rätt utbildning bör endast legitimerade lärare få använda titeln lärare när det gäller utbildning och undervisning i skolväsendet och andra utbildningsformer som är reglerade i skollagen. Detta kan bidra till att säkra undervisningskvaliteten och höja status och öka attraktiviteten i läraryrket.